2025年1月，中共中央、国务院印发《关于深化养老服务改革发展的意见》，这是首次以中共中央、国务院名义印发的养老服务工作指导意见，对养老服务发展进行了前瞻性、系统性、总体性部署，健全覆盖城乡、分级分类、普惠可及、持续发展的养老服务体系，特别强调以失能老年人照护为重点的基本养老服务，让大多数老年人享受养老金融发展的红利。

　　我国养老金融取得的主要成就

　　首先，我国养老金融领域的政策法规密集出台。早在2024年3月，国家金融监管总局发布《银行业保险业养老金融高质量发展实施方案》，构建起涵盖产品供给、服务创新、风险管控的完整政策框架。2024年12月，中国人民银行等九部门联合印发《关于金融支持中国式养老事业 服务银发经济高质量发展的指导意见》，明确了养老金融发展的“规划图”。2025年3月23日，国家金融监管总局办公厅印发《银行业保险业养老金融高质量发展实施方案》，提出未来五年要逐步建立起具有中国特色的银行业保险业养老金融体系，形成包括规范的养老金管理服务体系、多元的商业养老金融体系、紧密的养老融资保障体系以及有效的养老监管制度体系等。

　　其次，多层次养老保险体系进入稳定发展阶段。第一支柱基本养老保险覆盖近11亿人，为“老有所养”提供了坚实的基础性资金保障。第二支柱企业年金和职业年金合计覆盖7000多万人，资金积累超过5.7万亿元，为部分在职人员提供了较为充实的养老资金保障。第三支柱个人养老金制度自2022年试点以来，截至2024年12月底，全国已有36个城市（地区）超7200万人开立个人养老金账户，在原有理财产品、储蓄存款、商业养老保险、公募基金四类金融产品基础上，又将国债纳入个人养老金产品范围。国家社会保险公共服务平台数据显示：截至2025年5月20日，我国个人养老金产品已达1019款，包括储蓄类产品466款、基金类产品292款、保险类产品228款、理财类产品33款，为参与者提供了多样化投资选择。虽然全国个人养老金总规模的官方数据尚未完整公布，但据北京大学普惠金融与法律监管研究基地初步统计：目前理财、基金等个人养老核心产品规模约为275.69亿元，加上储蓄和保险产品，全国个人养老金业务市场规模已接近500亿元大关。

　　再次，金融机构对银发经济的金融支持不断加强，特定养老储蓄、养老理财、商业养老金业务试点有序推进，“场景—产品—服务”覆盖个人全生命周期的商业化养老产业链条正在形成。例如，中国银行2024年养老金受托资金规模较上年增长23.44%；中国农业银行2024年新增养老金融产品147只，养老产业贷款增速68%。我国股份制银行也是成果丰硕，截至2024年末，中国光大银行累计向客户提供超过650只养老金融产品，1500余家网点完成适老化改造，还通过搭建智慧养老场景，为老人提供预约助浴、助餐、陪诊等上门服务。

　　我国养老金融面临的新问题和新挑战

　　作为全球人口最多的国家，我国老龄化进程尤为迅猛。人力资源部最新数据显示：2024年末，我国60岁及以上人口突破3亿人，达到31031万人，占全国人口的22.0%，正以每年2000万的退休速度，重塑着我国银发经济版图。

　　目前，这部分“新老年人”不再满足于基础养老服务，不再停留在存款储蓄传统养老方式，转而追求康养旅居、智能设备、健康管理等品质体验，开始寻找更加多元化、个性化的养老金融新产品。显然，如果金融机构能抓住“新老年人”核心诉求，以资产为锚点，以服务为杠杆，通过资产活化、场景融合、科技赋能打造分层服务体系，就能在老龄化浪潮中捕获结构性红利，推动银发经济迈向万亿规模。

　　（一）养老三大支柱发展失衡，第三支柱支撑作用有待提高。目前我国第一支柱养老保险处于绝对主体地位，我国基本养老保险参保率已达95%以上，覆盖超过10亿人。虽然覆盖广度较为全面，但保障能力存在短板，尤其对中低收入群体而言，随着物价上涨、医疗护理需求增加，仅靠基本养老金难以维持退休后的生活开支（尤其是高龄、失能阶段的护理费用），可能面临退休后生活质量大幅下降风险。中国保险资产管理业协会发布的《中国养老财富储备调查（2024）》指出，60.5%受访者认为仅依靠基本养老保险不足以实现理想中的退休生活。如果缺乏其他必要补充，这部分老年居民可能面临“降待遇”或“延退休”调整压力，加剧对养老保障的担忧。

　　在第二支柱中，虽然全国机关事业单位职业年金实现全覆盖，但纳入编制管理的公务员、事业单位人员受限于机关事业单位招聘计划，尤其是学校教师、医院医护人员、科研院所研究人员等难以大面积扩张，致使我国第二支柱职工覆盖率仅为24.41%，并不能真正发挥出补充养老作用。

　　尽管全国已有部分企业建立了企业年金制度，但由于采取企业自愿发展模式，且需要承担专业机构账户管理、投资管理、托管运营等费用，加之企业年金是由企业和职工共同缴费，缴费比例企业按照工资总额8%，个人按照4%，合计缴费比例就会高达12%，这对于利润空间有限、管理成本敏感的企业来说，就是一笔不小的支出。因此，从目前我国设立企业年金的机构看，企业和个人参保意愿较低。而且企业年金作为第二支柱的核心，2024年覆盖职工仅占城镇就业人员的 6.8%，而其中大多数是国企、央企和大型金融机构，其占比超80%，而中小企业参与率不足5%，数量有限，总体上发展较为缓慢。

　　从第三支柱上看，“开户热、缴存冷”现象突出，难以形成有效补充。北京大学普惠金融与法律监管研究基地统计显示：截至2024年12月末，我国个人养老金开户人数约7200万，但个人养老金实际缴存人数仅占两成左右，实际缴存率不足30%，且人均缴存金额2000元/年，远低于个人12000元的年度缴存额上限。更为重要的是，个人养老保险资金领取条件较为严苛，需要达到退休年龄或丧失劳动能力，流动性较差。这些制度设计一定程度上制约了公众参与积极性。

　　（二）东西部基本养老配置存在差异，养老资源占比配置稍有失衡。从现阶段情况看，我国养老金融资源高度集中于东部发达地区和城市。从华东地区上海、江苏、浙江情况看，养老机构数量、每千名老人床位数远高于中西部地区。以2023年为例，上海每千名老人拥有养老床位约45张，而甘肃、贵州省份仅约25张，而且东部地区养老机构多配备医疗护理、康复理疗等综合设施，中西部地区养老机构则以基础照料为主，综合性养老设施配置有限。

　　另外，东西部地区基本养老支出占财政支出占比存在较大差异，基本养老金对财政收支压力呈现“西高东低”特征，养老资源比例配置失衡。北京大学普惠金融与法律监管研究基地一项抽样统计表明：2024年，我国东部地区财政对基本养老投入较小，广东省基本养老支出占财政支出比重约为12.7%，江苏省的比重约为14.8%，上海市的比重约为14.1%，浙江省的比重约为12.5%。而西部地方财政对基本养老投入较大，宁夏基本养老支出占财政支出的比重约为17.3%，陕西省的比重约为17.9%，甘肃省的比重约为16.7%。

　　显然，我国东部地区基本养老支出占财政支出普遍较低，说明除了地方财政支持养老产业外，还有大量社会资本参与养老产业，而中西部地区基本养老支出占财政支出比例大多较高，说明当地养老产业主要依赖地方财政和中央财政转移支付，一定程度上表明了社会资本参与度不高，不排除当地投资养老产业回报较少、对社会资本吸引力不够等原因所致。

　　（三）养老产品同质化严重，金融创新适配能力不足。目前我国养老产品功能设计趋同，主要以存款、理财、保险三大类为主，证券、信托、基金类较少；各机构间的产品形态更是趋于雷同，缺乏针对不同年龄阶段、风险偏好、健康状况等老年人群体的细分产品和个性化服务，权益类产品占比低，难以满足不同经济状况、不同投资偏好人群的差异化需求。

　　（四）群体养老资金储备差距逐年拉大。长期以来，大多数中低收入家庭储蓄主要用于住房、教育、医疗等刚性支出，往往需要消耗家庭数十年的积累，直接压缩了用于养老的资金储备，而快递小哥、网络主播、电商销售、临时工、网约司机等低收入灵活就业群体几乎完全依赖基本养老保险，因收入不稳定、缴费能力有限，叠加断缴、少缴现象普遍，未来面临养老金不足的风险极高。而高收入群体可通过企业年金、个人养老金制度，并通过税收优惠、长期投资和灵活配置，能够显著提升退休后的收入水平。显然，两类群体的养老资金储备差距正在不断拉大。

　　（五）现有养老金融产品数量和质量有待提高。现有养老产品多以储蓄型、理财型为主，核心功能集中在“资金增值”，金融机构在为老年人提供涵盖健康管理、医疗支付等综合解决方案时还有欠缺，缺乏与养老场景深度结合的养老产品。比如与长期护理、医疗服务、旅居养老等挂钩的综合养老产品并不多见，养老理财产品与养老机构入驻、护理服务缺乏直接关联，面向低收入人群的创新型住房反向抵押养老保险、养老消费信托等产品更显不足。

　　（六）养老产业支持体系薄弱，融资渠道单一。当前我国养老金融支持政策落地不及时、不到位，市场化融资机制也不成熟，导致社会资本“不敢进、不愿进”，加之我国养老产业主流融资依然是以政府财政投入和银行贷款为主的间接融资，占比超70%，而股权融资、债券融资、资产证券化等市场化直接融资渠道占比较低，REITs等创新融资工具更显不足，难以满足养老产业长期资金需求，导致养老机构因缺乏抵押物、现金流不稳定难以获得银行贷款或资金支持，制约了养老产业规模化发展。

　　（七）养老资金对外投资效率低下。我国养老金投资长期偏向低风险、低收益的固定收益类资产，导致整体养老投资收益被“锚定”在低位。例如，2016年-2023年全国基本养老保险基金委托投资的年均收益率约4.3%，扣除通胀后实际收益不足2%；大部分地方养老金主要存入银行，年化收益仅1%-2%，长期面临“贬值”风险。企业年金近10年年均收益率大约4.5%，如果要满足职工退休后的替代率目标，企业年金年化收益须达到6%以上。显然，即便是企业年金也难以完全发挥补充养老的功能，养老金存在缺口，导致在年老后难以获得充分、优质的颐养服务。

　　（八）公众养老金融意识薄弱，长期规划能力不足。我国居民养老储备普遍存在“短视化”倾向。青年群体对“养老”认知滞后，认为“距离远、无需过早规划”；中年群体更关注短期房贷、教育消费，无暇顾及长期的养老储备资金；老年群体则因风险厌恶，偏好“存款养老”，难以通过金融工具实现资产增值。这种保守的养老意识和方式直接制约养老金融发展。

　　我国养老金融高质量发展新思路和新建议

　　（一）创新实现“三化”小目标。走出开户存款的舒适区，改变银行推销产品的传统习惯，实现“三化”跃迁。首先是服务“分层化”，不仅服务20%高净值老年客群，更要关注80%的普通工薪阶层，打造普惠型服务体系，根据不同对象提供不同的养老金融服务，给予养老产品利率优惠和贴息政策。其次是资产“场景化”，创新“时间银行”模式，营造智慧养老场景，比如客户存款收益可兑换高端养老社区入住天数，理财收益转化为候鸟旅居额度，实现金融资产与实体服务的价值兑换。最后是构筑生态“平台化”，通过技术整合、场景重构和资源协同，形成覆盖金融、医疗、政务、社区、健康、教育、旅游的全链条生态服务体系。

　　（二）有针对性地加强普惠型养老金融服务能力。银行业金融机构需要特别关注脆弱性更高的老年新市民、老年残疾人群，拓展对特殊老年人群的业务覆盖，提高养老金融可得性。比如，对老年残疾人群，推出易操作、低门槛、稳收益的普惠型金融养老产品，简化贷款手续，提供全场景、无障碍的金融服务，帮助实现资产小幅增值，用于改善生活条件或应对突发医疗等情况；对老年新市民，布设普惠金融支付服务点，选择与社区居委会、超市等机构合作，为老年新市民提供转账汇款、社保转移、养老金领取等方面的金融代办服务，帮助其融入当地养老保障体系。

　　（三）根据不同需求精准匹配金融产品和服务。对于可完全自理老年群体，加大康养、旅游、文化、体育、娱乐等方面的金融供给力度，提供老年旅游保险、意外健康保险等适应老年活动需求的保险产品，增强老年人晚年生活的获得感、幸福感、安全感；对于半自理老年群体，加强金融产品研发与养老照护、床前护理等服务衔接，加大对老年人提供饮食、起居、清洁、睡眠等日常生活照料服务的金融供给力度，尽快制定我国《城乡长期护理保险试点工作的实施办法》，出台适合我国城乡实际情况的长期护理保险制度，关注老年人身心健康，缓解老年人孤独和焦虑，提供心理支持与疏导；对于失能失智老年群体，加大养老机构、康复医院、医养结合机构、护理院、安宁疗护机构的金融支持力度，为其建设、运营提供信贷支持，帮助其改善设施设备，扩充专业护理和陪诊人员队伍，缓解“一人失能，全家失衡”的经济与精神双重压力，为补齐养老服务短板提供资金保障，做好养老金融这篇大文章。

　　（四）加大银发经济直接融资支持力度。鼓励业务模式成熟、经营业绩稳定、生产规模较大的银发经济大型企业在主板上市；支持符合条件的银发经济中小企业在创业板、北京证券交易所、全国中小企业股份转让系统上市或挂牌融资；利用区域性股权市场，为非上市银发经济企业非公开发行、转让证券提供服务，创设养老专项金融债券、养老主题金融债券，科学配置银发经济领域相关股权、股票、债券、指数基金等多种形式资产，鼓励金融机构加大对银发经济融资支持与综合性服务力度。

　　（五）重视发挥养老保险的辅助作用。鼓励和支持保险公司发挥养老风险保障、养老资金长期管理优势，将老年人预防保健、健康管理、医疗巡诊、居家医疗、康复护理等纳入保障范围，创新推出具有投保便捷、期限合理、保障适度、收益合理、安全稳健的保险产品，为老年客户提供“医、护、康、养、居”一体化养老金融解决方案，发挥商业保险在多层次长期护理体系中的作用。

　　（六）推进养老金集中委托管理。我国地方养老金当前仅有23.8%委托全国社保基金理事会管理，未来需要加快整合各省分散结余资金，由全国社保基金、大型保险资管机构统一运作，参与高收益项目，稳步提升社会保障基金股票类资产投资比例，强化长期资产估值、跨市场配置能力，提升资金规模和管理水平，形成从筛选优质养老项目到获取长期超额收益的正向循环。

　　（七）重视告知义务并防范养老金融骗局。禁止银行业金融机构向老年人推荐与其风险承受能力不符的产品，诸如向保守型老人推销股票型基金，深挖养老金融诈骗团伙“引流—诈骗—洗钱”链条，针对“保健品+养老理财”“养老服务预付”“以房养老”“养老院投资”等高发骗局，提升服务安全性，金融监管部门会同公安机关开展常态化专项打击，依法追究民事赔偿和刑事责任。